【芯视野】英国《国家安全投资法》的警示:中国半导体该如何实现技术突围?

集微网报道 据外媒消息,11月11日英国政府公布了《国家安全投资法》草案(“法案”),表示将对威胁英国国家安全的收购及企业交易进行干预阻断。与英国此前的贸易控制制度相比,该草案不仅大幅降低了政府干预的门槛,还扩大了政府可干预范围,除了传统的股权投资和收购外,土地和知识产权的交易也被纳入新法案规制之列。

有媒体将之解读为,英国针对华为乃至中国投资的行动。一位资深业内人士吴明(化名)向记者表示,这一法案本质上是一个上位法,任何问题只要英国政府不满意就可以列入国家安全范畴。就技术而言,相关技术或知识产权转让可能会收紧,给跨国企业技术收购造成一定影响。

不过,老兵戴辉对此评论称,该法案并非只是针对中国,也针对了美国、日本等国家。这个法案出台的契机应该是英伟达收购Arm事件,正如TikTok事件中,中国也调整了《中国禁止出口限制出口技术目录》中的相关内容。英国作为一个岛国,历来是欢迎国外投资的,如果研发和销售均在当地,还是有操作空间的

英国贸易管制史

英国对国外企业的贸易控制制度可以追溯到1973年的《公平贸易法》和1975年的《产业法》。其中《公平贸易法》主要关注消费和竞争,某种程度上近似反垄断审查。而《产业法》首次赋予了国务大臣干预非英国实体收购重要英国制造企业的权力,前提是收购行为将损害英国利益,但迄今为止英国政府从未援引该权力阻止任何对英国企业的收购。

2002年的《企业法》制定了新的外商投资审查规定,该法规定工贸大臣有权以“公共利益”为由干涉外商对重点企业的投资收购。“公共利益”在英国法律语境下包括以下内容:国家安全(包括公共安全)、媒体所有权和多元化、金融稳定,受疫情影响,今年6月公共卫生突发事件被纳入“公共利益”范畴。《企业法》对上述权力的行使规定了较高的门槛:被收购公司在英国的年营业额超过7000万英镑;或在英国相关产品的供应市场占有25%及以上份额

据英国知名律所Herbert Smith Freehills统计,《企业法》颁布以来,英国政府仅以国家安全为由审查了12桩交易,其中4桩涉及中国收购者,而其余8桩则由美国或欧盟实体作为买方

正是因《企业法》基于国家安全理由的介入权很少被适用,2017年10月,特蕾莎·梅政府宣布了一项新提案(“绿皮书”),内容围绕对影响国家安全的并购交易进行审查,特别关注关键基础设施。该提案大幅降低了政府干预收购的门槛,将《企业法》中的7000万英镑年营业额降低至100万英镑,意味着即使交易仅涉及小型企业,政府也有权介入。

2018年7月,英国政府进一步细化绿皮书,通过《国家安全与投资》白皮书(“白皮书”)。 除了传统上出于竞争或国家安全考虑而被纳入审查范围的股份投资和收购外,机械、土地、知识产权等纯资产交易也被涵盖在内。主要涉及军事及军民两用、量子技术、计算硬件技术、人工智能、密码认证技术和先进材料6大领域。

2019年12月,现任英国首相鲍里斯·约翰逊明确表示将提出一项新的国家安全和投资法案。至今年11月11日,《国家安全投资法》正式以法案形式面世。法案规定,涉及民用核能、通讯技术、数据基础设施、防御、能源、运输、人工智能、智能机器人、计算硬件、密码认证、先进材料、量子技术、工程生物学、军事或军民两用技术、太空卫星技术等领域,及提供紧急服务或为政府提供服务的关键供应商发生的部分收购必须事先获得批准。

值得一提的是,虽然法案尚未成为正式法律,但被赋予溯及既往权,自2020年11月12日起发生的符合法案规定的交易均适用此法案

针对中国的行动?

对于英国在国际贸易关系复杂化的背景下推动《国家安全投资》法案通过的原因,业界有不同的看法。部分媒体认为,法案是英国配合美国对中国进行遏制的行动。

Herbert Smith Freehills律所在一份研报中则表示,新冠肺炎大流行将人们对国家安全的担忧转移到了卫生部门和关键供应链依赖上,这是法案推动的根本动力。对知名IP服务商Imagination知识产权转移的担忧是英国推动法案的直接原因之一。此外,英国5G网络建设过程中是否使用华为技术的政策辩论也是催生法案的动力之一

今年4月6日,Imagination计划召开董事会议,允许中国股东空降4个董事进入董事会,此计划被英国政府得知而出手干预,会议召开前24小时被取消。当月10日,该公司CEO Ron Black离职并离开董事会,新任CEO为中国股东凯桥资本的现任执行主席和合伙人Ray Bingham。在该事件中,英国保守党议员David Davis就曾表示,英国政府应寻求一切机制,以防止将Imagination的技术基础转移到中国。

不过,戴辉认为:“英国这个法案出台,主要是因为Arm公司的问题。”今年9月,英伟达正式宣布收购Arm,收购事件引起英国担忧。Arm 联合创始人 Hermann Hauser 曾向英国政府发表公开信,如美国公司英伟达收购 Arm,该笔交易对剑桥、英国乃至欧洲是一场完完全全的灾难,摧毁 Arm的中立性和商业模式,Arm 客户中有相当一部分与英伟达是直接竞争关系,意味着收购协议将造成行业垄断。

尽管随后,英伟达 CEO 黄仁勋承诺Arm将维持中立、独立的商业模式,总部继续设在英国剑桥,并承诺五年内会将Arm在英国的员工数量增加至少一倍。但在英国国内,此类担忧始终存在,英国政府被敦促对该收购计划及承诺提供法律保护。

戴辉向记者表示,从以往国外企业对英国企业的收购史来看,英国政府没有理由仅针对中国企业。例如,2005年英国电信设备制造商马可尼被瑞典公司爱立信收购后,马可尼的研发人员后来大量被裁掉,英国政府很受伤;相反,无论是Imagination被凯桥资本收购,还是华为、海能达等中国企业在英国的收购案都给当地创造了大量就业机会

据Herbert Smith Freehills披露,英国政府一直希望在保护国家安全和欢迎自由贸易之间寻求平衡。英国政府在宣布法案时,也强调该法案是基于解决国家安全风险,而不是经济民族主义。

因此,戴辉认为,该法案并非只针对中国,同样针对美国和日本。过去一年中,英国政府曾出手干预过的跨国交易并不局限于中国投资者。美国私人股本集团Advent收购英国防务公司Cobham和跨国财团Connect Bidco买断英国卫星运营商Inmarsat的交易中,均曾被英国政府干预。

技术和资本有国界

“内外兼修”一面自主创新努力追赶,一面通过海外并购换取前沿技术对于中国实现技术突围具有深远意义。但在当今全球局势下,这种思路正在面临前所未有的挑战。无论英国《国家安全投资法》草案是否针对中国而发,从结果来看,对中国企业对外投资造成影响不可避免。

以知识产权为例,吴明提及:“一些相关的技术或知识产权转让存在收紧的可能,现在台湾的专利出售给大陆也变得更加敏感了,就怕因涉及美国相关技术而被美国制裁。英国法案应该也类似。最关键一点是,英国之后会不会有更多国家和地区效仿英国完善相关法规,这个最麻烦。”

据记者了解,英国并非唯一收紧外国企业投资政策的国家或地区。2019年,欧盟通过了《欧盟关于外国直接投资筛选的规定》(“第2019/452号法规”), 其中提到成员国将被授权以国家安全或公共秩序为由审查其境内投资,并采取措施应对具体风险。值得注意的是,审查适用于所有企业,并且不受任何最低门槛的限制。第2019/452号法规建立了欧盟对外国直接投资进行筛选的框架,该法规已于今年10月11日全面生效。

如前所述,英国政府并非是简单拒绝外来投资。戴辉表示:“中资在英国收购或者投资(法案中涉及的企业和技术)过程中,在当地有长期发展的愿景与承诺,英国可能还是会同意的。”具体而言,如果遵循产品研发和销售均在当地持续进行的路径,扩大当地的就业,而非是一次性地获得技术,中国企业在英国的投资尚有操作空间。

事实上,在此之前,中国资本收购国外芯片企业的尝试就相当不顺,多以失败告终,凯桥资本对Imagination的收购已经是近年来屈指可数的成功收购案之一。尽管科技无国界,但在当前局势下,技术和资本已经有了国界,中国半导体该如何取得先进技术实现突围,早已成为一个值得深思且无法回避的问题。(校对/一求)

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